1. 内阁、宪法、帝国议会与教育敕语

政府1881年承诺在1890年召开国会，须在此以前确定制度。伊藤博文从1882年考察欧洲，井上毅、伊东巳代治、金子坚太郎等人参与拟订、修改草案。新设枢密院由伊藤主持，审议宪法，天皇也出席讨论。

宪法于1889年2月11日颁布，统治权归天皇，任命官员、统帅军队、宣战、订约也由天皇掌握。大臣提供建议，在国家事务文书上签字副署。立法、年度预算则须帝国议会同意。议会由贵族院、民选众议院组成，两院都无任命内阁的权力。

臣民获得财产、法律程序等保护，言论、结社仍受法律限制，宗教自由以不妨碍公共秩序、臣民义务为条件。同时颁布的选举法规定，众议院选民须是至少二十五岁的男子，并符合居住、缴纳直接国税的条件。1890年7月1日，首次选举选出三百名议员，有资格投票者约占人口百分之一。

11月29日，帝国议会开幕，宪法开始生效。反对派议员质疑首份预算的开支，内部发生分歧后，经谈判使预算通过。他们的同意有实际作用，但部分既有支出须政府同意才能削减，新预算未获通过时，政府又可沿用上一年预算。议会辩论从此有了固定场所，行政任命、军事统帅权及许多人参与政治的机会，仍不归民选议院决定。

内阁早在1885年12月就已取代太政官。议会开幕前，1890年10月30日颁布的《教育敕语》，将家庭美德、学习、公共义务与忠于天皇家联系起来，分发学校，在仪式中诵读。它在宪法法律制度之外提供道德教导，未改变宪法条文及选举资格。

1. 召开国会的承诺与宪法起草

围绕谁能参与政府的争论，促成了召开国会的承诺。请愿、政治团体主张民选代表，政府高层则对召开时间、大臣与议员的关系意见不一。1881年10月的诏书承诺1890年召开国会，具体权力如何设置，仍由天皇决定。

伊藤博文1882年赴欧洲，考察不限于宪法文字，还包括议院、内阁、法院、皇室机构及地方行政。在德国、奥地利听讲、咨询时，他接触到既维持君主权力，又设置代议机构的模式。

行政准备先于宪法。1885年12月，内阁取代太政官，伊藤任总理。《内阁职权》规定内阁直属天皇，主持者可以协调各部，要求说明办事情况。

井上毅、Hermann Roesler拟订初步文本。1887年夏，伊藤、井上、伊东巳代治、金子坚太郎共同修改与伊藤夏岛住处相关的草案。此后继续修订，1888年3月完成誊清本。最终宪法由这套行政起草程序形成，未交民选制宪会议表决。

官方起草圈以外，也有不同方案。1880年，国会期成同盟要求参加团体拟订宪法草案。植木枝盛为立志社提出的方案，把立法权交给人民，保护地方自治，承认权利受侵犯时可以抵抗；这份提案未成为最后施行的宪法。大隈重信主张更早召开国会，借鉴英国议会政府。1881年的争论又因拟出售北海道政府财产而加剧，最后大隈被免职。因此，召开国会的承诺既回应民间要求，也出现在政府领导者分裂之后，尚未确定最终采用哪一种宪法设计。

各省早已有事务需要协调，内阁因此先成立；宪法起草者随后为尚未选出的议员设计议会规则，再由官员修订、天皇批准。官方圈外的其他方案，没有进入最后的制定程序。

2. 枢密院审议、颁布与首次选举

1888年，枢密院成立，伊藤博文任首任议长，负责审议宪法及相关法律。讨论分三个阶段进行，天皇出席多数会议，井上、伊东巳代治参与文书、说明工作。草稿、会议记录保存了颁布前的修改。

1889年2月11日，天皇颁布宪法。前言以天皇继承的权力作为颁布宪法的依据，规定1890年召开国会时开始生效。总理黑田清隆及其他署名者副署。因此，宪法颁布在先，首次选举、议会会议在后。

第4至7条规定统治权归天皇，立法须有帝国议会参与，天皇可以召集议会、解散众议院。第11至13条把军事统帅、军队编制、战争、和平及条约交给天皇。议会休会期间，以紧急敕令代替法律，须在下一次会议提交议会。

两院的组成不同。贵族院依另订官制，由皇族、贵族及天皇任命者组成，部分爵位贵族及高额纳税者在各自群体内选出议员。众议院则依另订法律公开选举。一般法律须两院组成的帝国议会同意，每院也可提出法案。

与宪法同时颁布的选举法，要求选民是至少二十五岁的日本男性臣民，符合居住条件，并缴纳至少十五日元直接国税；以所得税取得资格者，所需纳税年限又更长。女性及不达门槛的男性不能投票，候选人须至少三十岁。1890年7月1日，这批受限制的选民选出三百名众议员。

首届帝国议会11月25日召集，29日正式开幕，宪法开始生效。大臣可以在两院发言，辩论、请愿有了定期进入议会的机会。但获得多数票不等于可以任命总理，宪法也未规定通过信任表决罢免大臣。

议会开幕前，政府还准备另一份天皇文书。9月26日，文部大臣芳川显正向内阁提出教育敕语方案，山县有朋、芳川、元田永孚、井上毅参加修改。10月20日拟定最后草稿，24日获天皇批准；30日天皇召见总理、文部大臣，把签名盖玺的敕语交给芳川。《教育敕语》未像宪法、国家行为文书一样由大臣副署，复制本随后分发学校，附有仪式诵读的指示。宪法颁布、选举资格、教育敕语及议会开幕，是建立新制度过程中的不同步骤。

3. 大臣、预算与代议权力的限制

立法、行政、审判开始在宪法框架下进行。第55条要求大臣辅弼天皇、承担责任，在国家事务文书上副署。法院依法以天皇名义行使司法权，法官有法定资格及保障。宪法没有明文界定内阁、总理，行政组织还须依另订规则运作。

年度收入、支出须议会同意，预算先提交众议院。首届会议中，反对派要求削减开支；一项争取政府同意的紧急动议，又使他们内部发生分歧，经谈判预算才通过。即使大臣声称不受政党支配，众议院仍能阻挡、修改开支方案。

但第67条保障基于天皇特权、现行法律及政府义务的开支，须政府同意才能削减。第71条规定，新预算未获通过时，政府沿用上一年预算。因此，否决预算不一定令全部行政停顿，也不一定使政府换人。

言论、出版、集会、结社在法律范围内获得保障，法定限制仍在。宗教自由须不妨碍公共秩序、臣民义务，纳税、兵役则是义务。大多数人虽受新法律、预算影响，却没有选举权。

《教育敕语》规定孝顺、兄弟夫妻和睦、朋友互信、勤学，把这些品德与公共义务、忠于天皇家联系起来，要求臣民在国家有危难时支持皇国。这些道德要求与大臣、法官、议员工作的法律制度并行，未改动宪法的权利条款。一个臣民可能须纳税、服兵役、接受学校教导，却没有众议院投票权。

4. 议会、学校与政治运动

法案、预算、质询、请愿使大臣、议员不断在议会相遇，民选讨论成为国家治理的常规部分。黑田清隆虽宣称政府应超然于政党，首次预算争执仍显示，政府须争取议员票数、进行谈判。

大臣辅弼、副署，枢密院应天皇咨询，军事统帅权归天皇，各机构分别与皇权发生联系。议会参与立法，却不能控制所有职能。第11条规定统帅权，后来如何运用、产生什么政治后果，又取决于后续机构及决定。

草稿、改正誊清本、枢密院记录及颁布版画，各自留下不同部分的证据。仪式版画呈现颁布如何向公众展示，具体权力分配则见修订稿、施行条款；仪式日期与法律生效日期也有区别。

宪法保留不与它抵触的现行法律，修宪又须经过天皇发起的特别程序。在保留天皇主权的框架中，议会政治仍可通过选举、法律及行政做法发展。新机构提供参与途径，但重要权力仍有所保留，首次全国选举又排除多数臣民。

《教育敕语》通过学校传播，接触范围有别于选举。仪式诵读把家庭行为、忠于天皇的要求带入教育，也进入无从参与议会政治的儿童生活。教师须传达规定文本，议员则依宪法程序争论法案、开支，学校的道德教导与议会投票，对人们各有不同的要求。

建立法院、法律及宪法机构，也是日本争取修订不平等条约的一部分。1894年同英国达成的协议，是此后谈判的结果，并非1889年颁布宪法便能自动实现；外国承认也未扩大国内原有选民范围。首次预算争执同样说明，官员、议员仍须不断作决定，受到受保障开支、修宪程序及天皇保留权力的约束，议会投票却仍有作用。

议会的建立，也承接了早先的自由民权运动。板垣退助通过请愿、团体及后来建党，把政府内部关于参与的争执转为有组织的公众压力，发展成要求召开国会的运动。

自由党解散后，原有关系网络仍在，却没有中央组织能够授权、约束所有自称继承运动的人。旧成员进入出版、地方政治、新联盟，也有人秘密策划行动。大井宪太郎的大阪事件团体，准备通过与朝鲜改革有关的武装计划介入朝鲜，后来遭警察打击而失败。这是组织者自己的计划，不能归为板垣的秘密政策；朝鲜本身也有独立的政治斗争。1887年三大事件运动以具体要求重新促成合作：批评条约修订中的让步、要求降低地税、维护言论集会自由，联系起国际主权、家庭负担及政治方式。后藤象二郎在组织中扮演重要角色。