1. 开拓使、北方治理与新札幌

1868年，在推翻德川幕府的戊辰战争中，黑田清隆任新政府北征参谋。1869年，他又任进攻北海道南部港口箱馆、讨伐残余德川军的参谋。从效力本藩到加入以天皇名义主张统治权的联盟，他的职责逐渐改变。这支军队及其补给仍很依赖萨摩、长州和其他盟藩，尚未成为统一标准的全国征兵军队。

开拓使1869年设立，负责治理、开发北海道及相邻北方领土。黑田清隆1870年任次官。它既是中央机构，又承担地方行政，总部在札幌，函馆、根室设分支，东京也有办事处。

当地原本已有居民、习俗与生计。政府1871年限制阿伊努人的纹身和耳饰，又施压要求他们务农、使用日语。开发和行政扩张，同时干预了原住民社区的生活。

十年开发计划1872年开始，外籍顾问包括美国人霍勒斯·卡普隆、地质学家本杰明·史密斯·莱曼。官员把地方行政与移居、农业、运输、工业结合起来。高级负责人常在东京办事，同顾问商议，影响北方政策的制定。

开拓使1882年撤销后，地方行政交由札幌、函馆、根室三县，工业事业归农商务省的一个局管理。原来集中的职能由新机构分别承担，札幌作为行政中心的地位和开拓使各项事业继续存在。

1. 开拓使设立与黑田的从政背景

开拓使1869年设立，负责治理、开发北海道及相邻北方领土。黑田清隆1870年任次官。它既是中央机构，又承担地方行政，总部在札幌，函馆、根室设分支，东京也有办事处。

黑田开始效力萨摩时，藩内领导者正重新考虑本藩在全国政治中的位置。1863年萨英冲突中，英国军舰攻击鹿儿岛，破坏显示了外国海军的实力。随后发展的贸易和技术联系源自这场对抗；藩官员购买舰船、武器，要在变化的政治秩序中加强萨摩地位。

在京都，萨摩曾与会津合作，对抗长州；后来长州领导者成为抗衡德川优势的潜在伙伴。昔日对手要合作，须有人从中传递消息。1866年，黑田邀请长州主要代表木户孝允同赴京都，写给萨摩领袖西乡隆盛的信中留有这项请求。黑田因此参与了促成两边合作的联络。

邀请是谁先提出的，学者有不同解释。Iechika Yoshiki认为这是黑田独立发起；Kirino Sakujin则认为黑田传达的是西乡意图。町田刚士2017年研究将两种解释，同信件及萨摩内部分歧对照。邀请有文书依据，黑田自主到什么程度仍有争议，两种解释都未把他视作同盟唯一设计者。

“尊王攘夷”呼吁尊崇天皇、驱逐外国人，使用这一口号的人，对接下来应采取何种行动看法不同。萨摩购买外国装备、改变联盟，也并非始终沿着一种攘夷政策。到1867年，各方通过领导者之间的谈判，形成反对幕府的合作，可以就眼前要对抗谁达成一致，却未必同意新政权的每项安排。黑田通过联络进入这一合作，随后走向战争。

2. 从北方战争到开发计划

1868年，在推翻德川幕府的戊辰战争中，黑田清隆任新政府北征参谋。1869年，他又任进攻北海道南部港口箱馆、讨伐残余德川军的参谋。从效力本藩到加入以天皇名义主张统治权的联盟，他的职责逐渐改变。这支军队及其补给仍很依赖萨摩、长州和其他盟藩，尚未成为统一标准的全国征兵军队。

北方作战既需要武力，也依靠沿海运输、粮食和当地合作。参谋职务使黑田参与指挥网络，协调这些行动。民众供应军队，也承受征用与流离。黑田先因战争进入北方，之后才从事后来更著名的开发工作。

箱馆败军由曾留学荷兰的旧幕府海军官员榎本武扬领导。1869年投降后，新政府须决定如何惩罚或任用旧日对手。黑田主张保住榎本性命。他在战争中担任参谋，此后又通过为榎本求情，参与北方机构的用人问题。

榎本的海军与语言训练，给了政府考虑任用他的实际理由。黑田代为争取，未使他立即自由；监禁之后，他1872年获赦，进入新政府任职。处罚和任命仍由国家决定，榎本也须接受自己原来抵抗的政府。其他败者没有相同技能或支持者，这种保护因此很有选择性；新旧政权更替中，一部分专长得以保留。

当地原本已有居民、习俗与生计。政府1871年限制阿伊努人的纹身和耳饰，又施压要求他们务农、使用日语。开发和行政扩张，同时干预了原住民社区的生活。

十年开发计划1872年开始，外籍顾问包括美国人霍勒斯·卡普隆、地质学家本杰明·史密斯·莱曼。官员把地方行政与移居、农业、运输、工业结合起来。高级负责人常在东京办事，同顾问商议，影响北方政策的制定。

开拓使1882年撤销后，地方行政交由札幌、函馆、根室三县，工业事业归农商务省的一个局管理。原来集中的职能由新机构分别承担，札幌作为行政中心的地位和开拓使各项事业继续存在。

3. 行政权限、资源与地方居民

榎本被囚时，黑田已开始参与原战区的行政管理。1869年，政府把虾夷改名为北海道，设立开拓使。黑田1870年任次官，1874年任长官。开拓使把移民、资源开发与北方安全结合起来，领导者管辖的工作，在其他地方往往分属多个部门。

这里原本就有人居住。阿伊努人的故土延伸到北方诸岛，日本人的渔业和贸易聚落也已存在。松前藩与箱馆行政机构塑造了此前的关系，松浦武四郎的地理工作、前任官员的规划，都在黑田领导之前。调查与改名使中央政府对当地的统治主张更加鲜明。

俄国在库页岛及北太平洋的活动影响官员规划。北海道以北的库页岛，当时存在日本与俄国重叠的领土主张。1873年，黑田提议放弃日本在那里提出的要求；榎本1875年谈判达成领土安排。提议与条约是不同的行动，涉及多位官员，彼此通过政策相连。

黑田争取到大规模十年开发计划的支持，招募卡普隆等外国顾问。顾问对农业、工业提出建议，由日本官员和专家选择、翻译、调整；工程师、翻译与当地工人，将有经费的计划变成建设和耕作。气候、土壤与运输成本限制了外国方法的作用，有些作物和工厂未能成功。

国家资金资助这些试验，也支付了加强领土控制所需的移民和基础设施费用。移民家庭须留下来，道路须能使用，企业须持续提供工作。黑田掌握预算，是有力的支持者，官员与承包商仍参与各项具体决定。集中权力使大型计划得到资金，居民与纳税人质疑支出的办法却有限。

4. 黑田的出身与开发的代价

黑田1840年11月9日出生于鹿儿岛，家族是萨摩藩中地位较低的武士家庭，萨摩治理九州南部。家庭身份让他得到教育，也有公认的效力渠道，等级却限制任用与收入。外国压力日增时，藩的军事和商业机构为部分低级家臣提供机会。黑田从这一等级秩序起步，后来才通过战时联盟进入国家政府。

黑田参与领导北海道的殖民开发与治理，后来成为日本第二任首相。开拓使在北方国家事业中，集中财政、外国技术、移民与基础设施资源，使札幌成为行政中心。

开发成就也伴随着1881年的官产出售丑闻、移民扩张，以及阿伊努土地和文化受到的压力。黑田后来担任首相，把精英主导的治理方式延伸到立宪时代。他的经历既包含中央集权的办事能力，也包含依靠人脉分配资源及殖民扩张的代价。