1. 佩里来航与幕府征询意见

1853年7月8日，马修·佩里的四艘美国军舰出现在浦贺外海，其中两艘以蒸汽为动力。浦贺官员要求使团去长崎交涉，佩里拒绝，坚持由幕府接收总统米勒德·菲尔莫尔的国书，舰队也继续深入江户湾。

菲尔莫尔要求建立友好、商业关系，善待遇难的美国海员，并开放港口，使船只可以购买煤炭、饮水和补给。佩里随附的信作出保证，也告知可能率更大舰队返回。7月14日，户田氏荣、井户弘道在久里滨的临时接待处收下文书。幕府尚未答复要求，当天也未签订通商条约。

舰队撤离后，阿部正弘主持的幕府将美国文书传给大名和官员，征求意见。彦根藩主井伊直弼提出两份意见书，参考中川禄郎的建议，主张避免立即开战，允许有限通商，学习航海、海军技术。他也设想，增强本国能力后，可以重新限制对外往来。

幕府同时加强防御，依江川太郎左卫门的方案，在品川近海修筑炮台，守住通往江户的水路。佩里1854年再来时，炮台尚无一座完工。首三座于当年稍后建成，资金困难使最终数量减为六座。

第一次来航为商议、备战留下时间，海军压力却继续存在。1854年协议随后允许美国船只在下田、函馆取得补给，并救助遇难海员。接收国书开始了这轮谈判，也扩大幕府向诸藩求取意见的范围；此后具体怎样让步，仍由幕府在后续交涉中决定。

1. 美国航运与武装使团

美国航运的需要，决定了菲尔莫尔这次使命的具体目标。他的国书提到横渡太平洋的船只，以及在日本附近活动的捕鲸船。遇难海员需要保护，蒸汽船需要煤炭、饮水。他要求开放一处可购买补给的港口，并建立商业关系。

日本已有受管制的海外往来，长崎经营中国、荷兰贸易，官员也掌握外国使团此前来访的记录。1850年，幕府下令编纂汇集外交先例的《通航一览》，1853年完成。官员面对的难题，是怎样利用已有信息，应对一个拒绝既定交涉途径的武装使团。

海防准备也早于佩里。到1847年，川越、忍、彦根、会津已被分派守卫相模、房总海岸。使团来到时，日本已有奉行、翻译和诸藩守军组成的应对体系，但要在江户附近对抗军舰，舰船、工事仍显不足。

菲尔莫尔提议试行五年或十年，暂时取消通商限制。佩里附信有英文、荷兰文、中文版本，保证和平意图，也警告可能率更大兵力返回。四艘军舰，包括两艘蒸汽船，使要求带有武力压力。谈判涉及通商，也涉及遇难海员和补给；接收文书之后，各项要求仍须答复。

阿部正弘等幕府高级官员承担应对责任。沿海诸藩须守卫江户的入口，负担准备工作。官员要衡量哪些条件可以让步，哪些地方能够守住，又需要听取谁的意见，已超出浦贺翻译当场答话的范围。

2. 接收国书与征询诸藩

1853年7月8日，佩里抵达浦贺外海。中岛三郎助等官员与使团接触，要求其前往长崎。佩里拒绝，要求由更高级别的官员正式接收总统国书。

舰队继续深入江户湾，催促幕府接收国书。幕府同意在久里滨会面，准备临时接待场所。7月14日，浦贺奉行户田氏荣、井户弘道收下文书，供幕府考虑；菲尔莫尔希望达成的商业协议尚未签订。

舰队撤离后，阿部正弘安排翻译美国文书，向大名出示译文，征求意见。商议范围由通常主持应对的幕府高级官员扩大到诸藩。各藩可以围绕具体要求讨论，藩主也可通过幕府的程序提交方案。

意见并未汇成一种政策。前水户藩主德川齐昭主张拒绝开放要求，加强海防，以军事准备支持抵抗。彦根藩主井伊直弼提出另一种顺序：避免立即开战，允许通商，学习航海并训练海军。他的第二份意见书还设想，日后可恢复限制。双方都认为需要加强防御，对是否在备战的同时开放通商，却有不同意见。

直弼的建议来自彦根藩内的工作。儒学顾问中川禄郎撰写《筹边管见》，主张有限开放、通商，以避免立即作战并增强资源。直弼提交两份意见，现存第二份草稿属1853年日本旧历八月，保留的是藩主建议，尚待幕府决定。

阿部收集了不同方案，谈判责任仍在幕府。诸侯受邀判断美国条件和本国抵抗能力，却未获得具有约束力的表决权。官员可以参考答复，佩里再来的威胁也仍然存在。

3. 佩里再来之前的准备

第一次来航结束时，双方未交战，也未订立最终条约。幕府接收国书，舰队撤离。佩里警告将带更大舰队回来，使幕府必须在持续压力下利用这段时间商议、准备。

幕府扩大江户湾周边的守卫分工，开始在品川近海修筑炮台。江川太郎左卫门的方案原拟建十一座，1854年佩里再来时尚无一座可用。首三座在当年日本旧历七月完成，资金困难使最终建成数量减为六座。施工已经开始，下次谈判到来时，整条计划中的防线仍未形成。

征询意见留下书面方案，却未达成一致。直弼草稿、中川建议保留了以有限通商加强海军的思路；齐昭的反对则说明，各方对怎样备战仍有政策分歧。这些是提交给幕府的建议，后来的协议仍由幕府通过谈判决定。

1854年，谈判恢复。《神奈川条约》允许美国船只在下田、函馆取得补给，并救助遇难海员。供应及获准购买的物品须经指定日本官员办理，美国人通常只能进入这两个港口。协议给予的是有规定的港口使用权。

1853年接收国书、1854年签订协议，是先后两步。前者争取了考虑要求的时间，后者确定港口使用条件。协议签订后，防御工事仍在建设；后来的通商谈判，又提出超出这份协议的新条款。

4. 有限开放与此后的交涉

阿部征询诸藩意见，给大名提供了幕府认可的外交政策讨论机会。这个安排未建立常设代表会议，却使老中之外的诸侯也能接触具体要求，并留下书面判断。此后让步，可以与幕府自己征求来的意见相对照。

后来的通商条约争议，使谁有权作决定的问题更尖锐。诸侯主张须取得天皇批准，堀田正睦主持的幕府为此请求敕许，却未成功。1858年，井伊直弼出任大老后，授权谈判官员在未获敕许的情况下签订通商条约。这是另一次协议及后来的决定，其结果在1853年久里滨尚未确定。

备战也靠机构和人员逐步推进。胜海舟1853年提交海防意见书，1855年前往长崎海军传习机构。航海建议要落实为能力，需要教学、实际训练，幕府海军的建设因而在传阅意见书、建造炮台之后仍须继续。

炮台建成后，交给负责守卫的诸藩。第三炮台图区分了火药储存、炮位和守军住所；海防版画则向江户读者展示各藩及其负责的区域。这些实物记录了黑船来航后官员、守军的分工及工事布置。

美国海军压力对这次交涉起了决定性作用。日本官员在压力下翻译、谈判、征询意见并组织防御。美国书信记下使团要求，彦根草稿记下诸多竞争方案中的一种答复，均未完整记录幕府内部议事。结合防御记录，可以看到这次来航既造成武装外交危机，也促成了更广泛的政治商议。

佩里来航的冲击，加强了诸藩及师生交往圈子内部已有的改革计划。佐久间象山把海防与学习西方军事知识联系起来，岛津齐彬则用萨摩资源开展造船、工业试验。他们参与塑造了日本的应对。

象山的教学随兴趣变化，由儒学转向海防、西洋炮术。弟子吉田松阴追求海外知识，后来直接影响老师的生活。胜海舟也曾与象山的教学活动有联系。象山迎娶海舟的妹妹顺子后，两人又成为姻亲。亲属关系和知识交流使两家相联，各自事业仍有区别。

齐彬就任藩主后，在鹿儿岛城内设立试验室，研究化学过程、铸造、玻璃、酒精和其他材料。藩政为试验提供场所，有希望的方法再考虑用于更大规模生产。试验如何转为制造，是这项计划的重要环节。