1. 1844—1867｜从汉学到法语

井上毅出生于九州熊本的饭田家，父亲为藩内高级家臣服务。他被收养到井上家，向木下犀潭学习，又进入熊本领主设立的学校时习馆，打下汉学基础。1867年，熊本藩派他赴江户，也就是今天的东京，学习法语。这两种学问后来都用于政府文书起草；要让意见得到采用，他还需要官职和政治人物的支持。

2. 1871—1874｜考察司法制度

1871年，井上进入司法省；1872—1873年赴欧洲，尤其在法国研究法律制度。回国后，他写《治罪法备考》等刑事诉讼研究，主张司法改革，包括废除拷问。1874年，他随大久保利通赴清朝中国，逐渐得到高级官员信任。这是井上较早的司法考察，与十年后伊藤博文研究宪法的欧洲之行不同。提出改革、写成方案和真正改变制度，仍是不同步骤。

3. 1879—1881｜选择宪法路线

井上也为领导人代拟政策意见。1879年，他支持西方知识与实用教育，反对以恢复儒家道德权威为中心的方案。1881年，他主张参照德国的普鲁士王国，由天皇颁赐宪法，内阁不由议会多数党控制；岩仓具视提交了相应的宪法纲领。同年10月政变中，大隈重信被排除出政府，天皇承诺1890年开设全国立法机构帝国议会。井上帮助执政者把所选路线写成方案，最终决定并非由他一人作出。

4. 1886—1889｜多次修改的宪法

1886年起，井上在伊藤领导下起草宪法。他的甲、乙两稿与德国顾问罗埃斯勒的草案，成为讨论的基础。1887年，伊藤、井上、伊东巳代治、金子坚太郎一起修改，形成夏岛草案，并继续修订。1888年，由获任成员组成的枢密院审议；明治天皇批准后，宪法于1889年2月11日颁布。它以天皇颁赐的形式公布，条文却经历了多人研究、讨论与改写。

5. 1889｜议会与有条件的权利

宪法把统治权归于天皇，也要求依宪法行使。帝国议会分两院，法律与年度预算须经其同意；臣民免受违法处罚，享有法律限度内的若干自由。大臣向天皇提供建议，任命不取决于选举产生的多数党。天皇的军队统帅权、受保护的经费及沿用上一年预算的规则，又限制了议会控制政府的能力。皇室继承等规则另列于《皇室典范》，其修订不交普通议会处理。井上参与建立的，因而是围绕强大君主权力的一套实际法律制度。

6. 1890｜教育敕语的特殊形式

井上与皇室儒学教师元田永孚参与修改《教育敕语》，首相山县有朋、文部大臣芳川显正也参与其间。井上反对文字依附某一种宗教或哲学，主张区别于普通政治命令。敕语于1890年10月30日颁布，没有大臣共同签署，内容把家庭伦理、学习、公共服务与服从皇权相连。副本与宣读指示传入学校。这种形式提高了敕语在内阁争论之外的权威，所讲的帝国义务却仍有政治含义。

7. 1890—1891｜预算冲突中的判断

第一届帝国议会于1890年开会，反对派很快在预算上挑战政府。井上在1891年2月23日致伊藤的信中报告自由派议员分裂，期待形成有利于政府的多数，还讨论预算和地税争论，称赞宪法对政府的保护。这是冲突中一名政府官员的判断，不能用来证明议会反对派已经无力行动。条文投入使用后，官员仍须解释哪些开支受保护，并在议会争取支持。

8. 1893—1894｜教育改革的成与败

1893年3月，井上在第二次伊藤内阁任文部大臣，推动入学、职业与补习学校、师资培养和经费补助。1894年，议会修改后通过职业教育补助法，小学国家补助提案却未在他任内通过。大学改革确认教师参与学部议事的教授会，并设置专门教学、研究岗位。他计划让当时的高等学校以专业教育为主，实际却逐渐以大学预科为中心。1894年因病退休时，他留下了已经实施的制度，也留下未获通过或用途改变的计划。

9. 1894以后｜保存起草工作的文库

井上1894年因病退休，1895年3月去世。草稿、书信与书籍后来成为国学院大学的梧阴文库，名称来自他的号“梧阴”。其中包括宪法、教育及其他政策材料，也保存了以领导人名义公开的写作。起草法律本身就是有影响的政治行动，最终制度却不能完全等同于起草者的意图，也不能只由后来的用途反推。遗稿使研究者得以逐件察看他的贡献、修改和局限。

1. 1844—1867｜从汉学到法语

井上毅1844年出生于九州熊本。当时德川幕府尚未被明治政府取代，熊本仍是武家领主治理的藩。饭田家在藩内服务于高级家臣，井上后来被收养进入井上家。家族归属使他置身于服务关系中，学问则为他打开了更远的机会。

他得到高级家臣赏识，进入木下犀潭的私塾学习，又获选为藩校时习馆的住校生。汉学训练使他熟悉关于治理的既有论说，也能把建议写成官员认识的形式。得到支持与住校机会，既靠个人能力，也靠推荐者和学校为他提供位置与学习资源。

1867年，藩命他赴江户学习法语，补充了原有的汉学训练。外语让他接触新的法律、行政知识，后来使用欧洲的制度概念时，他也没有简单抛弃此前的学问。明治政府建立后，关键是怎样把陌生的制度解释给决策者，以及从什么职位让这些意见得到听取。

2. 1871—1874｜考察司法制度

1871年，井上进入司法省，参与重建法院和法律。1872—1873年，他赴欧洲考察，在法国研究司法制度。这比伊藤1882—1883年的宪法考察早了十年，直接任务也不同。后来井上参与德国模式的宪法起草，不应因此把早年的法国司法研究略去。

回国后，他写成《治罪法备考》等研究，主张废除拷问。这不只是法院组织问题，也涉及国家如何取得证据、怎样对待受控告的人。研究井上与其档案的坂本一登，把这些主张列入司法近代化的工作；提出改革、拟定文字与确立实际做法，却不能当作同一步。

修订不平等条约，也促使政府加紧改造法律。外国以日本制度不足为由维护领事裁判权，让自己的官员审理涉及本国人的案件。译法、起草需要许多人合作：箕作麟祥翻译法国法典，法国顾问博瓦索纳德与日本法律人员共同工作，井上的学问是其中一部分。

随着与大久保利通、岩仓具视等领导人的关系加深，井上得以进入政策讨论。1874年，他随大久保赴清朝中国。掌握法律知识，又得到高级官员的信任，使他有机会为新政府提出意见。

3. 1879—1881｜选择宪法路线

井上拟写的意见有时以领导人名义提出。1879年的《教育议》由伊藤提交，针对元田永孚要求恢复儒家道德权威的主张，维护有用的西方知识。服部有希的研究确认井上是执笔者。反对政府管理一种国家宗教，并不等于反对君主制度；分歧在于教育中的权威应怎样行使。

1881年6月，岩仓具视的宪法纲领提出由天皇颁赐宪法，参照普鲁士，逐步建制，设两院并限制选举。国立国会图书馆将起草归于井上，7月又有扩充的纲领。让内阁与议会保持距离，使多数党不能掌握大臣任命，涉及的是政府权力如何分配。

大隈重信则支持较早走向议会政治。10月，他被排除出政府，支持政府控制准备过程的一方占了优势，天皇也承诺1890年开设议会。井上帮助把这一方的选择写成文件，掌握任命权和接近天皇机会的仍是领导人。

民间要求代表参与政治，也影响了最后的安排。开设议会的承诺规定了期限与义务，但准备何种制度，政府仍握有很大的决定权。接下来，井上的论证要变成可供审议的具体条文。

4. 1886—1889｜多次修改的宪法

1886年，井上开始在伊藤领导下持续起草。他的甲案、乙案与德国法学顾问罗埃斯勒的草案并列，供进一步修改取舍。三个工作文本说明，条文与结构仍在选择之中，最后的宪法并非第一稿的整洁誊本。

1887年，伊藤、井上、伊东巳代治和金子坚太郎在横滨以南的夏岛等处讨论，形成夏岛草案。此后留下的十月、二月、三月各稿，又显示修改仍在继续。井上提出重要法律表述，同僚参与研究、写作与判断，伊藤领导政治选择。这是少数人掌握的保密工作；将来受宪法约束的人，并未因此获得参与起草的机会。

1888年，由任命成员组成、向天皇提供意见的枢密院审查草案。伊藤任议长，井上和伊东巳代治以书记官身份参加。明治天皇批准文本，宪法于1889年2月11日颁布。

起草、审议与君主批准各有承担者。井上把制度论证写成可用的条文，但他并不掌握选择和颁布它们的全部权力。公开仪式将宪法呈现为天皇的颁赐，背后则是多年共同修改。

5. 1889｜议会与有条件的权利

《大日本帝国宪法》在世袭天皇之外规定了新的国家机构。第四条将统治权归于天皇，要求依宪法行使；第五、第三十七条要求法律得到帝国议会同意。议会有贵族院、经选举产生的众议院两院。代表机构因此能够影响立法，但主权和内阁任命并未交给选举多数党。

臣民权利一章禁止法外处罚，保护财产、隐私和若干自由。第二十八条承认宗教自由，同时要求不妨碍公共秩序、不违背臣民义务；第二十九条把言论、出版和结社自由限定在法律范围内。条文给人们以反对任意行使权力的依据，立法和对义务的解释，也能缩小权利实际行使的范围。

第六十四至七十一条要求年度预算获议会同意，却保护某些既有开支；若预算无法议定，政府可以沿用上一年预算。大臣向天皇进言并为建议负责，宪法没有要求他们获得众议院信任。第七十四条又把《皇室典范》的修订排除在议会审议之外。

这些规定使行政和皇室制度保持延续，同时给新法律、税收与支出的谈判留下空间。井上的法律设计既有限制政府的规则，也有维持政府权力的安排。议会开会后，双方都需要解释和使用这些条文。

6. 1890｜教育敕语的特殊形式

关于道德教育的争论延续到1890年。井上当时任法制局长官，批评中村正直的草案带有宗教和哲学色彩，另拟一稿，再与天皇的儒学教师元田永孚交换修改。首相山县有朋、文部大臣芳川显正也参与其中，最后经天皇批准。敕语的文字来自共同修改，不能全部归为一个执笔者的意图。

服部有希的研究引用井上6月致山县的信：他区别君主公开的道德文字与政治命令，并维护良心自由。10月致元田的信，则反对大臣副署，也就是在文件上共同签名。副署会将训示与大臣责任相连，使它成为议会争论的对象。

最后颁布的敕语只带天皇的名字与印章，没有大臣副署。井上一方面希望避免特定教义引起的冲突，另一方面又要使文件权威超出内阁更替。这两个用意存在于同一种文书安排中。

1890年10月30日颁布的《教育敕语》，以皇室祖先的德行为教育根据，要求家人相亲、诚信、学习、公益、尊重宪法法律及危急时为国效力。文部省分发副本，指示教师在学校仪式上宣读、解释，文本由此进入学生的日常教育。

1891年，哲学家井上哲次郎写了解说。他与井上毅是两个人；这份解说以个人著作发表，不能当作统一的官方解释。教学、注释和仪式继续塑造敕语的意义，起草时对良心自由的考虑，并不能预先决定每个学生怎样感受到它的权威。

7. 1890—1891｜预算冲突中的判断

1890年议会开始运作，反对派议员用预算审议挑战政府开支。削减哪些经费必须先得到政府同意，成为检验宪法保护行政延续的争点。但预算能否通过，还取决于议案、表决和议员的联合。即使大臣不承认依赖多数党的信任，议会谈判仍进入了国家事务。

1891年2月23日，井上致信伊藤，报告与早先自由派团体有关的二十二名议员已决定分离，并预测更大分裂会产生有利于政府的多数。信中同时讨论宪法解释、受保护的经费，以及尚未解决的地税问题。实际消息与对后续局势的期待，写在同一封信里。

证据边界｜起草者怎样评价自己的宪法？

井上在信中庆幸明治政府的好运，把宪法对政府的防护安排说得坚不可破。这属于他在冲突中的判断，不能直接当作制度已使反对派无力的证明。同一封信依赖议员分裂的消息，也承认税收问题未定。

宪法的保护条款需要特定政治条件才能发挥作用，政府仍须争取议员支持。井上在这里既是制度的设计者，也是冲突中的参与者；他的信让人看到官员如何解释自己写过的规则，而非站在冲突之外总结其成败。

8. 1893—1894｜教育改革的成与败

1893年3月，井上在第二次伊藤内阁出任文部大臣，从起草教育文件转为负责实施政策。让更多儿童入学，涉及贫困家庭的劳动力、学费与地方财力。他推动减免学费，在资源不足处简化教学安排，并提出小学教育国家补助。但补助提案没有在当时成为法律，赞成教育有用，并不会自动使家户有能力维持孩子的就学。

1893年的实业补习学校规定，把小学知识补习与易于接受的职业教育结合起来。徒弟学校、农业学校的规定随后推出。1894年，议会将主要针对工业学校的补助提案扩大到一般职业学校，法律得以通过；实施中仍优先照顾工业教育。师资培养又为教学提供人员。学校规定、补助经费和教师，分别解决办什么、靠什么办和由谁教的问题。

帝国大学改革依法确认学部教授会，并设置专门教学与研究岗位。已有的专业议事因此获得更明确的制度地位，文部大臣却没有失去全部管理权。专业自治的扩大，仍有行政权力的边界。

井上还希望高等学校以专业教育为主，附设大学预科；实际发展却使预科成为主体，专业学科未如设想兴盛。独立设置女子中等教育机构的计划，在他退休后才形成规定。政策也包含对教师政治活动的限制。扩大教育、保障入学、专业自治与政治自由，并不是齐步推进的几件事。

9. 1894以后｜保存起草工作的文库

1894年，疾病迫使井上离职，1895年3月去世。他任内的教育制度仍在发展，有些方案未获通过，有些在实施中改变用途。短暂任期留下了已作出的决定，也留下继续由别人处理的计划。

遗留文书与书籍后来成为国学院大学的梧阴文库，名称来自井上的号。家族1957年寄存，1983年改为捐赠。数千件文书包括宪法研究、草稿和通信，保存了政策形成中的实际工作。

坂本一登指出，以伊藤名义刊行的《宪法义解》，井上承担了大量写作。档案把执笔者重新带回以宣布决策的领导人为中心的历史；领导人的修改与批准权力，也仍要分别看待。

比较法研究、君主权力、有条件的臣民权利，以及实际教育措施，交织在井上的工作中。《教育敕语》从文书传入学校，职业补助和大学教授会扩大了机构的能力；经费提案失败、学校用途变化，又显示规则之外仍需要资源与执行者。保存下来的稿件和通信，使这些贡献与局限可以逐项研究。