1. 740—745年的接连迁都

740—745年，圣武朝廷从奈良的平城京迁往恭仁，随后移至难波、紫香乐，最后返回奈良。迁都发生在藤原广嗣之乱之后，其间朝廷741年下令建立国分寺，743年发愿造大佛。朝廷所在地不断变化，宗教营建也持续进行。

恭仁需要宫殿，也需要安置官员。《续日本纪》记载，平城宫的大极殿与回廊被拆下，运到恭仁重建。这项耗费甚巨的工程才刚完成，紫香乐的营建又分走了资源。744年，朝廷询问官员，应以恭仁还是难波为都，并派大臣到市场征求意见。官员意见不一，市场中受询问的人则大多支持恭仁。

朝廷仍将官员与政务所需物品迁到难波，驿铃、印章、天皇宝座和武器都须运送。743年已开始大佛工程的紫香乐，745年成为朝廷所在地；同年稍后，朝廷返回平城京，结束这段接连迁都的经历，大佛工程也在奈良重新开始。建筑、官署与宗教工程各有进度，朝廷迁入并不等于整座新城已经完工。